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从“导淮”到“治淮”——我国治理淮河的历史进程及其启示

时间:2020-12-22 点击:10

从“导淮”到“治淮”——我国治理淮河的历史进程及其启示

  

       

       作者:吴春梅(合肥学院校长、安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员)

  淮河发源于河南的桐柏山,全长约1000公里,是我国重要的南北自然地理与人文地理分界线。淮河作为四渎(长江、黄河、淮河、济水)之一,曾经独流入海。自1194年(南宋绍熙五年)黄河夺淮,淮河入海水道不断受到侵蚀,1855年(清咸丰五年)黄河在铜瓦厢决口,改由大清河入海,结束了黄河夺淮的历史,“导淮”呼声与各种导淮方案随之出现。新中国成立后,党和国家高度重视淮河治理,淮河成为我国从水利工程上进行全面治理的第一条河流,经多年不懈努力,淮河流域逐步实现人与环境的和谐共生。综观我国治理淮河的历史过程,呈现出从“导淮”到“治淮”的演变趋势,其中蕴含的历史经验与启示对我们更好地治理淮河,实现人口、资源、环境协调发展具有重要现实意义。

  “导淮”主张由江苏淮安士绅丁显于1866年(清同治五年)提出。近代著名实业家张謇也曾对“导淮”进行深入研究,他指出,淮河灾害频发,根源在于:“入海路断,入江路淤,水一大至,漫溢四出”(《请速治淮疏》,《张季子九录·政闻录》卷十)。治本之策即导淮入海,畅通淮河入海通道,这样不仅可以减轻淮河水灾,也有助于减轻汛期长江的防洪压力。他不仅重视对导淮人才的培养,设立专门培养导淮人才的学校,还运用科学手段对淮河进行测量,并在此基础上提出《江淮水利局施工计划书》,在综合分析防洪、灌溉、航运的基础上,提出了淮水入江、入海的具体办法。从这一时期提出的各种方案来看,尽管在入海通道的选择、入海水量的分布等问题上有不同看法,但导淮入海、打通淮河入海通道,基本成为解决淮河洪涝灾害的共识。然而,由于各种原因,近代“导淮”呼声虽高涨,“导淮”却未能真正付诸实施。

从“导淮”到“治淮”——我国治理淮河的历史进程及其启示

1950年冬淮河治理工地。资料图片

  新中国成立后,党和国家对淮河治理高度重视,开始实现由“导淮”向“治淮”的转变。1950年,毛泽东作了根治淮河的四次批示,他在1950年7月20日指出:“除目前防救外,须考虑根治办法,现在开始准备,秋起即组织大规模导淮工程,期以一年完成导淮,免去明年水患。”9月,又在批示中强调:“现已九月底,治淮开工期不宜久拖,请督促早日勘测,早日做好计划,早日开工”(《建国以来重要文献选编》第1册,第355~357页,中央文献出版社1992年版)。三个“早日”充分体现了毛泽东对淮河两岸人民安危的牵挂。1950年中央人民政府政务院《关于治理淮河的决定》,明确了治理淮河的方针:“蓄泄兼筹,以达根治之目的”。具体措施是:上游修建水库,普遍推行水土保持,以拦蓄洪水发展水利为长远目标;中游蓄、泄兼顾,按照最大洪水来量,一方面利用湖泊洼地,拦蓄干支洪水,一方面整理河槽,承泄拦蓄以外的全部洪水;下游开辟入海水道,以利宣泄,同时巩固运河堤防,以策安全。洪泽湖仍作为中下游调节水量之用,鉴于洪泽湖内涝严重,该决定还强调:“应同时注意防止,并列为今冬明春施工重点之一。”(《建国以来重要文献选编》第1册,第426~429页)从内容来看,《关于治理淮河的决定》突出对淮河进行全面系统的综合治理,主要包括以下几方面:一是成立高规格的治淮委员会,统一领导治淮工作,主任、副主任、委员人选由政务院任命,分设河南、皖北、苏北三省、区治淮指挥部。另设上、中、下游三工程局,分别参加各指挥部为其组成部分。二是将淮河作为一个整体,一体谋划,上、中、下游同时推进。工程实施方面分轻重缓急,有序推进,相互配合。三是开辟入海通道,提高防洪能力,同时重视建设湖泊洼地的蓄洪工程。此后,统一规划、蓄泄兼顾、综合治理一直成为治理淮河的指导思想。

  1981年《国务院治淮会议纪要》以蓄泄兼顾的治淮方针为原则,制定了治淮十年规划。对于防洪问题,强调“要开辟直接入海的水道,才能根本解决洪水出路”。与此前相比,会议纪要总结了新中国治淮实践和成就,在治淮思路上视野更加开阔,强调综合治理,发挥整体效益:一是重视水土保持,强调“山区面积约占全领域六分之一……应广泛植树育草,进行水土保持,充分利用山区多种生物资源”,明确“不准毁林开荒,陡坡种植,破坏水土保持;不准破坏水利工程及其防护林木”。二是强调重视农业灌溉,发展多种经营,“丘陵区面积也约占全领域六分之一,主要威胁是干旱,需要蓄、引、提相结合,解决灌溉问题……并充分利用水利工程的优势,发展农、林、牧、副、渔等多种经营”。三是鉴于流域出现的污染问题,开始重视污染防治,指出“淮河干流还要为两岸农田和城镇提供水源,发展航运、水产事业。为此应稳定水位,制止污染,保持良好水质”,强调“不准向河道、水库内排放矿渣、粉煤灰、煤矸石、垃圾及超标准的污染物”。四是对行蓄洪区人民的生产生活予以关注,指出“要分别情况采取不同措施制定相应的政策”。五是强调“统一治理”,包括“统一规划、统一计划、统一管理、统一政策”,指出“淮河流域是一个整体,上中下游关系密切。必须按流域统一管理,才能以最小代价,取得最大效益”(水利部淮河水利委员会编:《治淮汇刊年鉴(1996年)》,第243~246页,1997年编印本)。

  1991年国务院发布的《关于进一步治理淮河和太湖的决定》(以下简称《决定》)指出,“要从人口、经济和环境协调发展的战略高度,认识治理淮河和太湖的重要性与迫切性,增强全民的治水意识,发挥各方面办水利的积极性”;要“加强水资源保护。严禁违法围河围湖造田、养鱼和人为设障,违法围垦和侵占的河湖滩地要坚决退田还河还湖”(《治淮汇刊年鉴(1996年)》,第252~253页)。《决定》将对生态环境的保护提升到一个新阶段,认为这是治淮的重要保障。此外,再次强调“统一治理”“加强领导”的重要性,成立了国务院治淮领导小组,重视发挥流域机构统一管理的职能,要求“各地区、各部门要在流域统一规划指导下,按确定的治理方案及实施计划进度,分工负责,抓紧实施。要上中下游统一治理,顾大局,讲整体,局部服从整体,团结治水”。治淮的目的是改善人民生活,《决定》对行蓄洪区居民的生活高度重视,指出“要严格控制行洪、蓄洪区人口,对经常行洪的行洪区居民,要下决心外迁。要实行防洪保险制度……要指导并资助行洪、蓄洪区居民修建庄圩、庄台,修建永久性房屋要建平顶房”。《决定》确定的治淮骨干工程至2009年全面完成,并在2020年抗击淮河大水灾中充分发挥作用。

  2003年,淮河发生了自1954年以来的最大洪水,这一年10月,国务院召开治淮工作会议,要求将加快淮河治理作为当前和今后一个时期水利建设的重点任务,早日实现淮河长治久安。12月,水利部印发《加快治淮工程建设规划(2003~2007)》。除继续坚持“蓄泄兼筹”的方针外,还强调“以人为本”“人与自然和谐相处”。此后,治淮重点工程全面提速。

  2018年,经国务院批准,国家发展改革委员会印发了《淮河生态经济带发展规划》(以下简称《规划》)。《规划》从生态文明建设的视角,以绿色发展为主线,深入贯彻落实新发展理念,强调环境保护、生态修复与经济社会协调发展,打造水清地绿天蓝的生态经济带,将对淮河的综合治理提升到生态文明建设的新高度。从新中国成立初期致力根治淮河水患,到20世纪90年代以来强调人与水和谐共处,再到《规划》的提出,随着对淮河治理认识的不断深化,治淮实践也不断向纵深推进。

  对淮河的治理历程表明,除害兴利,综合治理是关键。一是将淮河水系作为一个整体,不仅干流的上、中、下游要统筹谋划,同时也要重视对支流的疏浚。二是山、水、林、田、湖、草是生命共同体,应整体推进。三是除害与兴利相结合。淮河位于我国南北气候过渡带,一方面降水集中,容易泛滥成灾,另一方面却又季节性缺水严重,导致淮河流域农业灌溉深受影响。张謇曾指出这种现象,“非横流千里,即赤地千里”(《代江督拟设导淮公司疏》,《张季子九录·政闻录》卷十)。此外,淮河水系发达,构建铁路、水路联通的立体交通体系,充分发挥其航运功能,也是兴利的一个重要方面。未来应充分利用信息技术手段,在大数据分析的基础上,统筹防洪、生产、航运需要,科学做好蓄、泄兼顾,不仅除害,而且兴利。

  畅通下游出海是重点。历史上的淮河与长江、黄河一样,有独立的出海口。黄河夺淮使淮河开始与黄河共用入海水道,1851年(清咸丰元年)淮河被迫南下入长江,并最终失去独立的入海通道。尾闾不畅导致淮河流域灾害频仍,也影响了长江下游的安全和发展。这也是近代“导淮”成为各种方案共识的原因。1998年淮河入海水道开挖,2003年入海水道滨海枢纽通水。从此,淮河有了独立的排水入海通道,防洪、灌溉能力得到提升。入海水道二期工程的实施,不仅有助于进一步提高防洪、灌溉能力,也有助于通江达海,进一步拓展航运功能,促进淮河流域经济社会发展。

  加强组织领导,共同治理是保障。淮河贯穿河南、湖北、安徽、江苏、山东五省,协调推进、共建共享是治理淮河的组织保证。虽然张謇指出“划界为治,两有不利”(《江淮水利计划第三次宣言书》,《张季子九录·政闻录》卷十二),呼吁淮河流域各省通力合作,但在当时根本无法实施。新中国成立后,于1950年成立了直属政务院的高规格治淮委员会,统一领导对淮河的治理工作。同年,毛泽东在《关于导淮问题的批语》中指出:“必苏、皖、豫三省同时动手,三省党委的工作计划,均需以此为中心”(《建国以来重要文献选编》第1册,第356页)。在新中国的治淮方略和实践中,加强组织领导,统一行动,共同治理,不仅是治淮方略的主要内容,也是新中国治淮取得重大成就的根本保证。

  从“导淮”到“治淮”,体现着淮河治理理念的发展与进步。强调从生态文明的视角加强淮河综合治理,不仅抓住了淮河治理的关键,也开辟了治理淮河的新路径,必将进一步促进淮河流域环境与经济社会的可持续发展。

  《光明日报》( 2020年12月22日 15版)


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